各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:
实施生态保护补偿是调动各方积极性、保护好生态环境的重要手段,是生态文明制度建设的重要内容。近年来,各地区、各有关部门有序推进生态保护补偿机制建设,取得了阶段性进展。但总体看,生态保护补偿的范围仍然偏小、标准偏低,保护者和受益者良性互动的体制机制尚不完善,一定程度上影响了生态环境保护措施行动的成效。为进一步健全生态保护补偿机制,加快推进生态文明建设,经党中央、国务院同意,现提出以下意见:
一、总体要求
(一)指导思想。
全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神,深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,坚持“四个全面”战略布局,牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,按照党中央、国务院决策部署,不断完善转移支付制度,探索建立多元化生态保护补偿机制,逐步扩大补偿范围,合理提高补偿标准,有效调动全社会参与生态环境保护的积极性,促进生态文明建设迈上新台阶。
(二)基本原则。
权责统一、合理补偿。谁受益、谁补偿。科学界定保护者与受益者权利义务,推进生态保护补偿标准体系和沟通协调平台建设,加快形成受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制。
政府主导、社会参与。发挥政府对生态环境保护的主导作用,加强制度建设,完善法规政策,创新体制机制,拓宽补偿渠道,通过经济、法律等手段,加大政府购买服务力度,引导社会公众积极参与。
统筹兼顾、转型发展。将生态保护补偿与实施主体功能区规划、西部大开发战略和集中连片特困地区脱贫攻坚等有机结合,逐步提高重点生态功能区等区域基本公共服务水平,促进其转型绿色发展。
试点先行、稳步实施。将试点先行与逐步推广、分类补偿与综合补偿有机结合,大胆探索,稳步推进不同领域、区域生态保护补偿机制建设,不断提升生态保护成效。
(三)目标任务。到2020年,实现森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域生态保护补偿全覆盖,补偿水平与经济社会发展状况相适应,跨地区、跨流域补偿试点示范取得明显进展,多元化补偿机制初步建立,基本建立符合我国国情的生态保护补偿制度体系,促进形成绿色生产方式和生活方式。
二、分领域重点任务
(四)森林。健全国家和地方公益林补偿标准动态调整机制。完善以政府购买服务为主的公益林管护机制。合理安排停止天然林商业性采伐补助奖励资金。(国家林业局、财政部、国家发展改革委负责)
(五)草原。扩大退牧还草工程实施范围,适时研究提高补助标准,逐步加大对人工饲草地和牲畜棚圈建设的支持力度。实施新一轮草原生态保护补助奖励政策,根据牧区发展和中央财力状况,合理提高禁牧补助和草畜平衡奖励标准。充实草原管护公益岗位。(农业部、财政部、国家发展改革委负责)
(六)湿地。稳步推进退耕还湿试点,适时扩大试点范围。探索建立湿地生态效益补偿制度,率先在国家级湿地自然保护区、国际重要湿地、国家重要湿地开展补偿试点。(国家林业局、农业部、水利部、国家海洋局、环境保护部、住房城乡建设部、财政部、国家发展改革委负责)
(七)荒漠。开展沙化土地封禁保护试点,将生态保护补偿作为试点重要内容。加强沙区资源和生态系统保护,完善以政府购买服务为主的管护机制。研究制定鼓励社会力量参与防沙治沙的政策措施,切实保障相关权益。(国家林业局、农业部、财政部、国家发展改革委负责)
(八)海洋。完善捕捞渔民转产转业补助政策,提高转产转业补助标准。继续执行海洋伏季休渔渔民低保制度。健全增殖放流和水产养殖生态环境修复补助政策。研究建立国家级海洋自然保护区、海洋特别保护区生态保护补偿制度。(农业部、国家海洋局、水利部、环境保护部、财政部、国家发展改革委负责)
(九)水流。在江河源头区、集中式饮用水水源地、重要河流敏感河段和水生态修复治理区、水产种质资源保护区、水土流失重点预防区和重点治理区、大江大河重要蓄滞洪区以及具有重要饮用水源或重要生态功能的湖泊,全面开展生态保护补偿,适当提高补偿标准。加大水土保持生态效益补偿资金筹集力度。(水利部、环境保护部、住房城乡建设部、农业部、财政部、国家发展改革委负责)
(十)耕地。完善耕地保护补偿制度。建立以绿色生态为导向的农业生态治理补贴制度,对在地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化地区实施耕地轮作休耕的农民给予资金补助。扩大新一轮退耕还林还草规模,逐步将25度以上陡坡地退出基本农田,纳入退耕还林还草补助范围。研究制定鼓励引导农民施用有机肥料和低毒生物农药的补助政策。(国土资源部、农业部、环境保护部、水利部、国家林业局、住房城乡建设部、财政部、国家发展改革委负责)
三、推进体制机制创新
(十一)建立稳定投入机制。多渠道筹措资金,加大生态保护补偿力度。中央财政考虑不同区域生态功能因素和支出成本差异,通过提高均衡性转移支付系数等方式,逐步增加对重点生态功能区的转移支付。中央预算内投资对重点生态功能区内的基础设施和基本公共服务设施建设予以倾斜。各省级人民政府要完善省以下转移支付制度,建立省级生态保护补偿资金投入机制,加大对省级重点生态功能区域的支持力度。完善森林、草原、海洋、渔业、自然文化遗产等资源收费基金和各类资源有偿使用收入的征收管理办法,逐步扩大资源税征收范围,允许相关收入用于开展相关领域生态保护补偿。完善生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束机制,加强对生态保护补偿资金使用的监督管理。(财政部、国家发展改革委会同国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部、水利部、农业部、税务总局、国家林业局、国家海洋局负责)
(十二)完善重点生态区域补偿机制。继续推进生态保护补偿试点示范,统筹各类补偿资金,探索综合性补偿办法。划定并严守生态保护红线,研究制定相关生态保护补偿政策。健全国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园和国家地质公园等各类禁止开发区域的生态保护补偿政策。将青藏高原等重要生态屏障作为开展生态保护补偿的重点区域。将生态保护补偿作为建立国家公园体制试点的重要内容。(国家发展改革委、财政部会同环境保护部、国土资源部、住房城乡建设部、水利部、农业部、国家林业局、国务院扶贫办负责)
(十三)推进横向生态保护补偿。研究制定以地方补偿为主、中央财政给予支持的横向生态保护补偿机制办法。鼓励受益地区与保护生态地区、流域下游与上游通过资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式建立横向补偿关系。鼓励在具有重要生态功能、水资源供需矛盾突出、受各种污染危害或威胁严重的典型流域开展横向生态保护补偿试点。在长江、黄河等重要河流探索开展横向生态保护补偿试点。继续推进南水北调中线工程水源区对口支援、新安江水环境生态补偿试点,推动在京津冀水源涵养区、广西广东九洲江、福建广东汀江—韩江、江西广东东江、云南贵州广西广东西江等开展跨地区生态保护补偿试点。(财政部会同国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部、水利部、农业部、国家林业局、国家海洋局负责)
(十四)健全配套制度体系。加快建立生态保护补偿标准体系,根据各领域、不同类型地区特点,以生态产品产出能力为基础,完善测算方法,分别制定补偿标准。加强森林、草原、耕地等生态监测能力建设,完善重点生态功能区、全国重要江河湖泊水功能区、跨省流域断面水量水质国家重点监控点位布局和自动监测网络,制定和完善监测评估指标体系。研究建立生态保护补偿统计指标体系和信息发布制度。加强生态保护补偿效益评估,积极培育生态服务价值评估机构。健全自然资源资产产权制度,建立统一的确权登记系统和权责明确的产权体系。强化科技支撑,深化生态保护补偿理论和生态服务价值等课题研究。(国家发展改革委、财政部会同国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部、水利部、农业部、国家林业局、国家海洋局、国家统计局负责)
(十五)创新政策协同机制。研究建立生态环境损害赔偿、生态产品市场交易与生态保护补偿协同推进生态环境保护的新机制。稳妥有序开展生态环境损害赔偿制度改革试点,加快形成损害生态者赔偿的运行机制。健全生态保护市场体系,完善生态产品价格形成机制,使保护者通过生态产品的交易获得收益,发挥市场机制促进生态保护的积极作用。建立用水权、排污权、碳排放权初始分配制度,完善有偿使用、预算管理、投融资机制,培育和发展交易平台。探索地区间、流域间、流域上下游等水权交易方式。推进重点流域、重点区域排污权交易,扩大排污权有偿使用和交易试点。逐步建立碳排放权交易制度。建立统一的绿色产品标准、认证、标识等体系,完善落实对绿色产品研发生产、运输配送、购买使用的财税金融支持和政府采购等政策。(国家发展改革委、财政部、环境保护部会同国土资源部、住房城乡建设部、水利部、税务总局、国家林业局、农业部、国家能源局、国家海洋局负责)
(十六)结合生态保护补偿推进精准脱贫。在生存条件差、生态系统重要、需要保护修复的地区,结合生态环境保护和治理,探索生态脱贫新路子。生态保护补偿资金、国家重大生态工程项目和资金按照精准扶贫、精准脱贫的要求向贫困地区倾斜,向建档立卡贫困人口倾斜。重点生态功能区转移支付要考虑贫困地区实际状况,加大投入力度,扩大实施范围。加大贫困地区新一轮退耕还林还草力度,合理调整基本农田保有量。开展贫困地区生态综合补偿试点,创新资金使用方式,利用生态保护补偿和生态保护工程资金使当地有劳动能力的部分贫困人口转为生态保护人员。对在贫困地区开发水电、矿产资源占用集体土地的,试行给原住居民集体股权方式进行补偿。(财政部、国家发展改革委、国务院扶贫办会同国土资源部、环境保护部、水利部、农业部、国家林业局、国家能源局负责)
(十七)加快推进法制建设。研究制定生态保护补偿条例。鼓励各地出台相关法规或规范性文件,不断推进生态保护补偿制度化和法制化。加快推进环境保护税立法。(国家发展改革委、财政部、国务院法制办会同国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部、水利部、农业部、税务总局、国家林业局、国家海洋局、国家统计局、国家能源局负责)
四、加强组织实施
(十八)强化组织领导。建立由国家发展改革委、财政部会同有关部门组成的部际协调机制,加强跨行政区域生态保护补偿指导协调,组织开展政策实施效果评估,研究解决生态保护补偿机制建设中的重大问题,加强对各项任务的统筹推进和落实。地方各级人民政府要把健全生态保护补偿机制作为推进生态文明建设的重要抓手,列入重要议事日程,明确目标任务,制定科学合理的考核评价体系,实行补偿资金与考核结果挂钩的奖惩制度。及时总结试点情况,提炼可复制可推广的试点经验。
(十九)加强督促落实。各地区、各有关部门要根据本意见要求,结合实际情况,抓紧制定具体实施意见和配套文件。国家发展改革委、财政部要会同有关部门对落实本意见的情况进行监督检查和跟踪分析,每年向国务院报告。各级审计、监察部门要依法加强审计和监察。切实做好环境保护督察工作,督察行动和结果要同生态保护补偿工作有机结合。对生态保护补偿工作落实不力的,启动追责机制。
(二十)加强舆论宣传。加强生态保护补偿政策解读,及时回应社会关切。充分发挥新闻媒体作用,依托现代信息技术,通过典型示范、展览展示、经验交流等形式,引导全社会树立生态产品有价、保护生态人人有责的意识,自觉抵制不良行为,营造珍惜环境、保护生态的良好氛围。
国务院办公厅
2016年4月28日
